一、保护规范理论在我国的适用现状
保护规范理论作为判断行政诉讼原告资格的重要工具,自引入我国司法实践以来,虽被多地法院援引,但适用效果参差不齐。基于此,在中国裁判文书网收集研究样本,通过高级检索方式,在行政案件中分别录入“保护规范理论”“主观公权利”进行检索,截止2025年8月20日,分别检索到84份、444份行政裁判文书。其中有16份文书同时运用了保护规范理论和主观公权利概念,本文将其分别计入各自样本类型。通过对这些行政裁判文书进行交叉分析,可初步勾勒出该理论在我国司法实践中的适用特征与核心问题,进而才有可能克服保护规范理论“水土不服”的问题,让其适用重回正轨。
1.样本数据分布情况
(1)时间分布(如图1)。继2017 年“刘广明案”首次引入保护规范理论后,近四年援引该理论的文书逐年增加,2018年9份、2019年22份、2020年40份,但自2021年开始,援引保护规范理论的文书数量就变化不定,总体与前几年相比数量较少。在2015年“陈振林诉南京市国税局第一稽查局不履行税务行政管理法定职责案”中,被告行政机关创新性地运用主观公权利理论进行抗辩,试图从法理层面切断原告主张的权益与被诉行政行为之间的关联性。这一突破性实践标志主观公权利理论正式进入我国行政诉讼领域。此后,2016年至2025年3月,援用主观公权利概念的文书分别有0份、16份、186份、89份、83份、35份、10份、7份、17份、0份。与保护规范理论的援引趋势相当,2021年前在裁判文书中提及主观公权利的文书数量较多,尤其在“刘案”后的元年2018年达到了顶峰值186份,但此后数量也总体偏少。当然,这也与我国裁判文书上网数量总体减少有关。
(2)法院层级分布(如图2)。保护规范理论的应用法院以最高法院为主。在84份应用保护规范理论的文书中,最高法院作出32份,高级法院作出17份,中级法院作出30份,基层法院作出4份;应用主观公权利概念的444份文书中,最高院作出2份,高级法院作出41份,中级法院作出241份,基层法院作出158 份。
(3)审判程序分布(如图3)。84份应用保护规范理论的文书中,适用一审、二审、审判监督程序作出的文书分别有12份、36份、36 份;应用主观公权利概念的444份文书中,适用一审、二审、审判监督程序作出的文书分别有184份、252份、8份。
(4)文书类型分布(如图4)。84份应用保护规范理论的文书中,判决书8份,裁定书76份;444份应用主观公权利概念的文书中,判决书40份,裁定书404份。
2.样本数据分析
通过对样本数据的解析可以发现,我国司法实践中存在明显的审级差异现象。在涉及保护规范理论的84份裁判文书中,中级以上法院作出的文书占比达95.24%,基层法院仅占4.76%;就审判程序而言,二审及再审程序作出的裁判占比85.71%,一审程序仅占14.29%。这一数据特征在涉及主观公权利概念的444份文书中同样显著,中级以上法院裁判占比58.68%,二审及再审程序占比58.56%。这种司法实践特征的形成主要源于两方面因素:一是基层司法人员在理论认知层面存在结构性短板,普遍缺乏系统的法律解释方法训练;二是“四级两审终审”制下,上级法院的终局裁判权客观上强化了其法律适用的主导地位,这与德国司法实践中“最终审级法院掌握主观公权利判定权”的运行规律高度相似。
3.法院说理方式的类型化分析
我们对法院认定“有无利害关系”的说理方式进行了深度编码,发现其呈现出多元化且混杂的样态:第一,采用保护规范理论:法院会引述相关实体法规范,并分析其保护目的。采用“实际影响”或“事实影响”标准:法院侧重于论证行政行为是否对当事人的权利义务产生了“实质性”、“必然的”、“直接的”影响。此标准看似直观,但缺乏法律规范的锚定,弹性极大,是导致裁判不一的主要原因。第三,采用“直接联系”或“因果关系”标准:法院侧重于分析行政行为与权益损害之间因果链条的紧密程度。但对于何为“直接”,何为“间接”,不同法官理解不同。第四,说理模糊或缺失:仅简单宣称“具有/不具有利害关系”,而未进行任何实质说理,体现了司法裁量的任意性。
4.保护规范理论适用的摇摆性与探索性
尽管最高法已有倡导,但地方法院在适用保护规范理论时表现出明显的摇摆性:其一,适用范围不统一,有的法院将其限于侵益性行政行为,而对于给付行政、许可第三人诉讼等领域则谨慎适用或拒绝适用。第二,解释尺度宽严不一。在探求法律规范的保护目的时,有的法院采取“推定保护”的宽松立场,只要法律规范客观上能涵盖原告利益,即倾向认定其资格;有的则采取“明示保护”的严格立场,要求法律规范必须有清晰无疑的保护个人意图的表述。其三,规范体系选取的任意性。在定位基准规范时,有的法院仅局限于行政行为明示依据的具体条款;有的则能扩展到整个法律体系乃至宪法原则,视野的宽窄直接决定了裁判结果的差异。
二、现实困境:实证分析折射出的三大主要问题
基于上述数据,我们可以勾勒出当前原告资格认定面临的三大困境:
1.判断标准“混沌化”,“实际影响”与“法律上的权利”的混淆
实践中,“实际影响”标准的大行其道,本质上是一种事实性、结果性的判断。它回避了对“权利”本身的法律论证,容易导致“只要受损,皆可诉讼”的泛化倾向,模糊了行政诉讼权利保障与防止滥诉之间的边界。反之,保护规范理论要求一种规范性、权利性的判断。两者本应是相辅相成的,但若以前者完全取代后者,便抽离了原告资格的法律内核,使判断沦为纯粹的事实考量,缺乏稳定性和前瞻性。
2.理论适用“差异化”,导致司法保护“篱笆墙”高低不一
保护规范理论适用中的摇摆性,直接造成了司法保护的不平等。对于事实情节相似的案件,因受诉法院不同、合议庭不同,可能因选取的解释方法、解释尺度不同而得出截然相反的结论。这种“同案不同判”的现象,严重损害了法律适用的统一性和公平性,使得当事人无法对诉讼形成稳定预期,削弱了司法权威。
3.说理过程“薄弱化”,难以回应公众对司法公正的期待
部分裁判文书在原告资格问题上说理过于简略或武断,特别是简单以“属于反射利益”或“不具备直接因果关系”为由驳回起诉,却未充分阐明为何该项利益是“反射”而非“权利”,因果关系为何“不直接”。这种缺乏充分论证的裁决,不仅难以令当事人信服,也使得法学界和社会公众无法对司法实践进行有效的审视和监督,阻碍了司法智慧的积累与传承。
三、调适路径:构建精细化与体系化的原告资格认定标准
为解决上述困境,推动原告资格认定的法治化、规范化,本报告提出以下调适路径:
1.确立保护规范理论的核心方法论地位
建议最高人民法院通过发布司法解释或指导性意见,明确将保护规范理论作为解析“利害关系”的核心法律方法。应倡导一种“动态、综合”的解释观:在探求规范目的时,不应拘泥于单个法条的文字,而应综合运用各种解释方法,考察整个法律体系的宗旨、原则以及基本权利的价值辐射效应,在无相反证据时,可倾向于作出有利于公民权益保护的解释。
2.推进原告资格认定的“类型化”构建
针对不同行政领域、不同诉讼类型,构建相对明晰的资格认定子规则,为司法实践提供更具操作性的指引。例如:相邻权人诉讼:明确城乡规划、环保等领域法律中的技术性标准是判断保护意图的重要依据。举报投诉人诉讼:重点审查相关法律是否赋予举报人要求行政机关履行查处职责的个别性权利,而非仅为公众监督权。竞争者诉讼:在行政许可、政府招标等领域,需判断法律是否旨在保护一个公平竞争的环境以及单个竞争者的市场份额。消费者、纳税人诉讼:通常认定为反射利益,但在特定领域可通过法律特别规定取得资格。
3.强化裁判文书的说理与释明义务
法官在裁定驳回起诉时,必须进行充分、严谨的法律论证。文书说理应完整呈现“定位基准规范→解释规范目的→判断权益归属→得出结论”的逻辑链条。对于不认可原告资格的,应详细阐明为何原告所主张的利益不属于相关法律规范的保护范围,而是反射利益或基于其他理由不予保护,使当事人“输得明白”,也接受社会监督。
4.充分发挥指导性案例和类案检索的约束功能
最高人民法院和高级人民法院应优先遴选在原告资格认定上说理充分、论证严谨、具有典型意义的案例作为指导性案例。同时,强制推行类案强制检索制度,要求法官在作出涉及原告资格的裁定前,必须检索并参考同类案件,并在文书中对参考结果予以回应,从技术层面有效抑制裁判尺度的任意性。
四、结论与展望
本研究通过对裁判文书的实证分析,证实了在主观公权利理论视域下,我国行政诉讼原告资格认定实践正处于一个“活跃但失序”的探索期。“利害关系”标准的抽象性导致了司法裁量的巨大空间,而保护规范理论的出现为走出困境提供了钥匙,但其自身适用的不成熟又带来了新的问题。行政诉讼的根本目的,在于“解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权”。原告资格作为实现这一目的的“入口”,其认定标准既不能过于宽泛而使法院陷入无法承受的诉讼洪流,也不能过于狭窄而虚化公民的权利救济。未来的发展方向,必然是走向一条兼采“权利保障”与“法秩序安定”的精细化、体系化道路。
我们坚信,通过明确保护规范理论的核心地位,并辅以类型化构建、强化裁判说理和完善案例指导制度,能够有效地统一法律适用,提升司法公信力,使行政诉讼真正成为公民手中坚实可靠的“权利护身符”,助推国家治理体系和治理能力现代化迈向新台阶。
作者简介:王刘柱,臧传民,陈卓。
基金项目:2025年中南财经政法大学中央高校基本科研业务费专项中研究生科研创新平台项目硕士研究生实践创新项目资金资助:主观公权利理论视域下行政诉讼原告资格认定的研究——基于434份裁判文书的实证分析(项目编号:202510625)。本文系部分研究成果。
